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歐洲觀察室|緊鑼密鼓推“戰(zhàn)略指南”,歐盟防務(wù)自主有戲嗎?
發(fā)布日期: 2021-11-05 12:10:50 來源: 澎湃新聞

【編者按】

本文是上海歐洲學(xué)會(huì)與澎湃新聞“外交學(xué)人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第23篇。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利稱,明年歐洲防務(wù)或?qū)⒂瓉硪粋€(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),但現(xiàn)實(shí)是“戰(zhàn)略指南”的實(shí)施以及防務(wù)聯(lián)盟的推進(jìn)面臨諸多不確定因素。

歐盟近期在防務(wù)領(lǐng)域動(dòng)作頻頻、消息不斷。10月21日,在歐盟防長(zhǎng)會(huì)議上,歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利與成員國(guó)防長(zhǎng)們強(qiáng)調(diào),目前緊鑼密鼓推進(jìn)中的“戰(zhàn)略指南”(Strategic Compass for Security and Defence)具有重要意義,提出“如果有足夠的政治意愿,對(duì)于歐洲防務(wù)來說,明年將是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)(turning point)”。

歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩。人民視覺 資料圖

這是對(duì)歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩9月15日發(fā)表的她上任以來第二份“盟情咨文”(State of the Union)的回應(yīng)。與其第一份幾乎完全沒有觸及防務(wù)問題的“盟情咨文”相比,馮德萊恩在題為“讓我們聯(lián)盟的精神更加強(qiáng)大”的第二份“盟情咨文”中花了顯著篇幅詳細(xì)論述了防務(wù)事宜。這對(duì)一位歐盟委員會(huì)主席及其“盟情咨文”來說,并不多見。盡管在歐委會(huì)前主席容克時(shí)代,比如2016年和2017年的“盟情咨文”里,也比較明確地談到過歐洲防務(wù)基金、永久結(jié)構(gòu)性合作機(jī)制、歐洲防務(wù)聯(lián)盟等重要問題,但大多是寥寥數(shù)語(yǔ)。

我們知道,歐盟計(jì)劃在法國(guó)擔(dān)任歐盟輪值主席國(guó)期間的2022年3月舉辦防務(wù)峰會(huì)并正式通過“戰(zhàn)略指南”。那么,歐盟防務(wù)在過去究竟走過了怎樣的發(fā)展之路,何以將在2022年迎來轉(zhuǎn)折點(diǎn),又會(huì)否在2025年建立一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟?

歐盟防務(wù)發(fā)展的三級(jí)跳

1991年12月的歐共體首腦會(huì)議通過了《馬斯特里赫特條約》,正式建立了共同外交與安全政策,并在歐洲一體化歷史上首次提到可能形成一個(gè)共同的防務(wù)政策,進(jìn)而在將來可能實(shí)現(xiàn)共同防務(wù)。自此之后,從1999年科隆首腦會(huì)議確定的歐洲安全與防務(wù)政策(ESDP)到共同安全與防務(wù)政策(CSDP),歐盟在防務(wù)領(lǐng)域的體系和能力建設(shè)取得了一系列進(jìn)展。

2009年生效的《里斯本條約》成為共同安全與防務(wù)政策發(fā)展史上的里程碑,其一方面將已有共同安全與防務(wù)政策和科隆峰會(huì)以來的所有發(fā)展都納入到共同外交與安全政策中,另一方面又增加了許多重要的新條款,創(chuàng)建了歐盟外交與安全政策高級(jí)代表及歐盟對(duì)外行動(dòng)署。

共同安全與防務(wù)政策包含永久結(jié)構(gòu)性合作、相互援助和團(tuán)結(jié)三項(xiàng)條款,其中永久結(jié)構(gòu)性合作是唯一的實(shí)質(zhì)性軍事合作條款,它同時(shí)也構(gòu)成了另外兩項(xiàng)條款的基礎(chǔ)。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表在負(fù)責(zé)共同安全與防務(wù)政策的同時(shí)還是歐盟委員會(huì)副主席、歐盟外長(zhǎng)理事會(huì)主席等,其多重身份使其有可能掌握更多必要的資源,推動(dòng)歐盟防務(wù)的發(fā)展。

2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》以及其后如《歐洲防務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》等具體防務(wù)政策推出后,歐盟防務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)入了快車道。較為顯眼的發(fā)展成果有,第一,歐盟設(shè)立每年50多億歐元的歐洲防務(wù)基金,促進(jìn)防務(wù)領(lǐng)域的研發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。歐洲防務(wù)基金用于協(xié)調(diào)、補(bǔ)充和擴(kuò)大成員國(guó)的防務(wù)研發(fā)投資以及國(guó)防設(shè)備與技術(shù)的采購(gòu),幫助成員國(guó)減少防務(wù)領(lǐng)域的重復(fù)投入。

第二,歐盟設(shè)立歐洲和平基金,擴(kuò)充歐盟危機(jī)管理工具箱,為具有軍事或防務(wù)性質(zhì)的對(duì)外行動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)。歐洲和平基金在2021-2027年的預(yù)算是50億歐元,由成員國(guó)提供。該基金首次允許歐盟以援助方式在目標(biāo)國(guó)開展共同安全與防務(wù)任務(wù)與行動(dòng)。

第三,歐盟啟動(dòng)了由絕大多數(shù)成員國(guó)參與的防務(wù)領(lǐng)域永久結(jié)構(gòu)性合作機(jī)制。該機(jī)制引導(dǎo)成員國(guó)共同發(fā)展防務(wù)能力、投資防務(wù)項(xiàng)目及提高軍事實(shí)力,定期增加國(guó)防預(yù)算,將全部防務(wù)支出的20%進(jìn)行防務(wù)投資;約2%的防務(wù)支出用于共同防務(wù)研究與技術(shù),并聯(lián)合對(duì)外派遣軍隊(duì)。該機(jī)制獲得歐洲防務(wù)基金的資金支持,相關(guān)資金被用于采購(gòu)防務(wù)裝備和引進(jìn)技術(shù)、支持研究項(xiàng)目。到2020年,永久結(jié)構(gòu)性合作已經(jīng)通過了47個(gè)項(xiàng)目,包括培訓(xùn)與設(shè)施項(xiàng)目有10個(gè),陸軍和海軍系統(tǒng)項(xiàng)目各6個(gè),空軍系統(tǒng)項(xiàng)目4個(gè),網(wǎng)絡(luò)與指揮自動(dòng)化系統(tǒng)項(xiàng)目8個(gè),聯(lián)合與有效能力項(xiàng)目11個(gè)。

第四,歐盟持續(xù)開展危機(jī)管理任務(wù)行動(dòng)。這些行動(dòng)覆蓋了全球多數(shù)大陸和地區(qū)。目前有17項(xiàng)任務(wù)正在進(jìn)行,部署了大約5000人,主要開展維和、沖突預(yù)防、加強(qiáng)國(guó)際安全、支持法治、預(yù)防人口販賣和走私等行動(dòng)。

歐洲安全和防務(wù)方面的專家丹尼爾·菲奧特(Daniel Fiott)曾將歐洲共同安全與防務(wù)政策的歷程劃分為誕生與創(chuàng)始、孩提以及青春與成熟三個(gè)時(shí)期。從另外一種角度來說,歐盟防務(wù)發(fā)展之路分別以1999年的《關(guān)于加強(qiáng)在安全與防務(wù)領(lǐng)域的共同歐洲政策的宣言》、2009年的《里斯本條約》,以及2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰(zhàn)略》(以下簡(jiǎn)稱《全球戰(zhàn)略》)為起始標(biāo)志,實(shí)現(xiàn)了三級(jí)跳,盡管這種三級(jí)跳的整體距離或者高度可能仍然有限,歐盟防務(wù)發(fā)展是否真正進(jìn)入了青春甚至成熟期仍然存疑。歐盟防務(wù)需要在2016年進(jìn)入快車道后迎來一個(gè)換擋提速甚至超車的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

歐盟防務(wù)發(fā)展將迎來轉(zhuǎn)折點(diǎn)?

馮德萊恩在今年的“盟情咨文”中提到了防務(wù)建設(shè)下一步需要推進(jìn)的三個(gè)具體案例:聯(lián)合情勢(shì)感知中心(Joint Situational Awareness Centre)、防務(wù)裝備互用性和網(wǎng)絡(luò)防御政策。

歐盟自實(shí)施共同安全與防務(wù)政策伊始,就以西歐聯(lián)盟的原有部門為基礎(chǔ),設(shè)立了為決策提供服務(wù)的情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)。在北約前秘書長(zhǎng)索拉納擔(dān)任共同外交和安全政策高級(jí)代表及歐盟理事會(huì)秘書長(zhǎng)時(shí)期,政策計(jì)劃和早期預(yù)警部門(Policy Planning and Early Warning Unit)是輔助其實(shí)施共同外交與安全政策的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)承擔(dān)的主要職責(zé)包括監(jiān)測(cè)和分析相關(guān)地區(qū)的事態(tài)發(fā)展,并預(yù)測(cè)潛在的危機(jī);及時(shí)提供對(duì)歐盟外交和安全政策有重大影響的事件和事態(tài)評(píng)估;進(jìn)而負(fù)責(zé)有關(guān)決策的籌劃、研究與修訂,并提出意向性的文件。

除此之外,歐盟于本世紀(jì)初在索拉納領(lǐng)導(dǎo)的理事會(huì)秘書處下設(shè)立了歐盟軍事參謀部情報(bào)司(EUMS INT),其組成包括成員國(guó)調(diào)派的軍事專家等,為早期預(yù)警、情勢(shì)評(píng)估、戰(zhàn)略計(jì)劃提供軍事方面的情報(bào)服務(wù);歐盟情勢(shì)中心(EU SITCEN)由包括成員國(guó)調(diào)派的情報(bào)人員、反恐專家等組成,主要提供民事領(lǐng)域的情報(bào)與安全服務(wù)。歐盟軍事參謀部情報(bào)司和歐盟情勢(shì)中心在2007年進(jìn)行功能合作,建立了單一情報(bào)分析能力(SIAC),為歐盟及其成員國(guó)提供情報(bào)產(chǎn)品,并在《里斯本條約》后轉(zhuǎn)移到了歐盟對(duì)外行動(dòng)署架構(gòu)之下。

時(shí)至今日,歐盟防務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的主要情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)就是前身為歐盟情勢(shì)中心的歐盟情報(bào)與情勢(shì)中心、歐盟軍事參謀部情報(bào)司以及提供圖像等情報(bào)的歐盟衛(wèi)星中心(EU SATCEN)。

不過事情看起來并非那么簡(jiǎn)單。首先,歐盟在防務(wù)以外更大范圍內(nèi)的情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)極其龐大復(fù)雜。萊頓大學(xué)教授阿揚(yáng)·博因(Arjen Boin)等人研究發(fā)現(xiàn),歐盟機(jī)構(gòu)竟然有84套感知系統(tǒng)(sensemaking systems)在對(duì)民事保護(hù)、衛(wèi)生、海事監(jiān)管、邊境管理、核安全、外部威脅、域內(nèi)協(xié)調(diào)、關(guān)鍵設(shè)施、執(zhí)法等不同政策領(lǐng)域剛剛浮現(xiàn)或已經(jīng)發(fā)展的危機(jī)進(jìn)行信息搜集、分析、核實(shí)或交換。其中有7套系統(tǒng)直接屬于對(duì)外安全領(lǐng)域。盡管這些系統(tǒng)產(chǎn)生的信息都屬于歐盟機(jī)構(gòu),而且很多信息與防務(wù)息息相關(guān),但并不代表它們都會(huì)被順利地轉(zhuǎn)交到歐盟防務(wù)領(lǐng)域的情勢(shì)感知機(jī)構(gòu)以及決策部門。更關(guān)鍵的是,歐盟機(jī)構(gòu)與成員國(guó)之間、成員國(guó)相互之間的防務(wù)情報(bào)信息長(zhǎng)期以來無(wú)法有效共享。

馮德萊恩指出,如果在同一地區(qū)開展行動(dòng)的成員國(guó)們都不能在歐盟層面分享他們信息的話,歐盟怎么能夠?qū)崿F(xiàn)共同決策。歐盟空間、警察培訓(xùn)、開源、發(fā)展等領(lǐng)域諸多機(jī)構(gòu)和人員的工作提供了極廣、極深的知識(shí),但這些知識(shí)是分離的、信息是零碎的,而只有在掌握了全局情況下才能有效利用起這些知識(shí)和信息做出明智的決定。這正是《全球戰(zhàn)略》和《歐洲防務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》都提出要深化情勢(shì)感知的原因所在,也是馮德萊恩提出要建立融合各種不同信息的聯(lián)合情勢(shì)感知中心的原因所在。

歐盟在《全球戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)要打造一個(gè)更加可信、靈敏和整體的聯(lián)盟,將戰(zhàn)略愿望落實(shí)為行動(dòng)?!皯?zhàn)略指南”是《全球戰(zhàn)略》在防務(wù)領(lǐng)域落地生長(zhǎng)的次級(jí)戰(zhàn)略,主要關(guān)注危機(jī)管理、能力發(fā)展、復(fù)原力和伙伴關(guān)系四個(gè)方面,力圖在2020年后新的戰(zhàn)略背景下將《全球戰(zhàn)略》里的政治目標(biāo)轉(zhuǎn)化為更加具體的政策目標(biāo)。如果“戰(zhàn)略指南”順利出臺(tái),那么在很大程度上意味著歐盟及其成員國(guó)對(duì)面臨的安全威脅和應(yīng)對(duì)威脅的方式等有了足夠的共識(shí)和意愿。這種共識(shí)和意愿是聯(lián)合情勢(shì)感知中心、歐洲軍隊(duì)以及其他歐盟層面防務(wù)建設(shè)項(xiàng)目得以推進(jìn)的基礎(chǔ),可能也是博雷利將2022年作為歐洲防務(wù)轉(zhuǎn)折點(diǎn)的一個(gè)主要判斷基礎(chǔ)。當(dāng)然,轉(zhuǎn)折點(diǎn)是否成立,更為重要的是看歐盟能否在2025年建立一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟。

歐盟防務(wù)發(fā)展盼望自主期

歐盟建立防務(wù)聯(lián)盟的設(shè)想早在《里斯本條約》里就已經(jīng)得到了體現(xiàn)。2016年,歐洲議會(huì)外事委員會(huì)提交了一份關(guān)于建立歐洲防務(wù)聯(lián)盟的動(dòng)議。在2017年容克的“盟情咨文”里指出到2025年時(shí)要建成一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟。盡管歐洲防務(wù)聯(lián)盟在過去多年里得到了越來越多的關(guān)注重視和討論,但直到今天,到底什么是一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟,仍不明確。而且,從2022年到2025年,“戰(zhàn)略指南”的實(shí)施以及防務(wù)聯(lián)盟的推進(jìn)面臨著諸多不確定因素。

第一,在歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的議程表上,防務(wù)議題的優(yōu)先性很難得到保證。根據(jù)歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)(ECFR)2020年對(duì)歐盟27國(guó)的調(diào)研顯示,防務(wù)合作在20項(xiàng)政策的優(yōu)先性中僅僅排名第14。有17個(gè)成員國(guó)沒有將防務(wù)合作排進(jìn)政策優(yōu)先性的前10名。當(dāng)前,歐洲領(lǐng)導(dǎo)人議程表的前列正被能源危機(jī)、波歐緊張關(guān)系等問題擠占。

第二,歐盟各國(guó)對(duì)防務(wù)聯(lián)盟的發(fā)展方向可能有著不同看法。正如歐洲前防務(wù)官員卡塔琳娜·恩伯格(Katarina Engberg)所說,不知道有沒有所謂的歐洲防務(wù)聯(lián)盟方案,如果有的話,也許它們正被緊緊地鎖在布魯塞爾或者成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的抽屜里。但更加糟糕的是,在這些抽屜里的很可能不是一份心有靈犀的相似甚至相同方案,而是一份南轅北轍的不同方案。我們從法國(guó)、德國(guó)以及瑞典等國(guó)對(duì)歐洲軍隊(duì)的爭(zhēng)執(zhí)上已經(jīng)可以嗅到令人不安的味道。

第三,歐盟防務(wù)發(fā)展的積極推手法國(guó)總統(tǒng)馬克龍將在2022年4月大選中經(jīng)受考驗(yàn),另一位重要推手歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩將在2024年結(jié)束任期。如果失去了馬克龍等主張歐盟防務(wù)積極發(fā)展的政治力量,那么即使在2025年有了一個(gè)防務(wù)聯(lián)盟,也可能只是徒有其名而已。

除此之外,歐盟在防務(wù)發(fā)展上還必須小心謹(jǐn)慎地處理好與美國(guó)和北約的關(guān)系。不管怎么說,歐洲防務(wù)聯(lián)盟的目的應(yīng)該比較明確,那就是幫助歐盟實(shí)現(xiàn)更高程度的戰(zhàn)略自主。歐盟防務(wù)發(fā)展盼望著在2025年后進(jìn)入一個(gè)自主時(shí)代。希望一個(gè)自主的歐盟和一個(gè)成熟的歐洲防務(wù)聯(lián)盟,將給多極世界帶來更多的和平與穩(wěn)定,進(jìn)而有助于實(shí)現(xiàn)真正的多邊主義。

(楊海峰,上海歐洲學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng))

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